加強制度建設健全決策程序

将北京城市副中心建設運行納入法治軌道(dào)

北京城市副中心投資建設集團有限公司黨委書記、董事長李長利

（首都建設報 2018年10月10日刊發）

       京津冀協同發展戰略是(shì)習近平新時(shí)代中國(guó)特色社會主義思想的(de)重要(yào / yāo)内容。北京城市副中心是(shì)破題之(zhī)作，承載着疏解提升中心城區、優化首都功能的(de)曆史性責任，肩負着建設國(guó)際一(yī / yì ／yí)流的(de)和(hé / huò)諧宜居之(zhī)都示範區、新型城鎮化示範區和(hé / huò)京津冀區域協同發展示範區的(de)曆史使命，也(yě)是(shì)踐行創新、協調、綠色、開放、共享五大(dà)發展理念的(de)實戰地(dì / de)。這(zhè)是(shì)曆史性的(de)戰略選擇，我們要(yào / yāo)以(yǐ)習近平新時(shí)代中國(guó)特色社會主義思想和(hé / huò)黨的(de)十九大(dà)精神爲(wéi / wèi)指引，按照城市化的(de)建設規律，更加努力建設好、運行好城市副中心。

    今年是(shì)改革開放四十周年，北京城市副中心建設可以(yǐ)成爲(wéi / wèi)新一(yī / yì ／yí)輪改革的(de)試驗田。改革的(de)目的(de)是(shì)解決體制瓶頸問題，破除制約發展制度性問題，改革重點也(yě)從原來(lái)的(de)外部突破、創新、發展，轉向内在(zài)的(de)制度創新。制度創新離不(bù)開法治的(de)保障，法治保障将更好保證城市副中心快速、可持續發展，也(yě)是(shì)全面依法治國(guó)背景下的(de)必由之(zhī)路。因此，要(yào / yāo)在(zài)城市副中心率先形成法治化環境，建成全國(guó)法治示範區。

    一(yī / yì ／yí)、行穩緻遠需要(yào / yāo)納入法治軌道(dào)。

    北京城市副中心建設運行中，我們面對的(de)改革發展穩定任務之(zhī)重前所未有，矛盾風險挑戰之(zhī)多前所未有。我們必須堅定不(bù)移貫徹全面推進依法治國(guó)等“四個(gè)全面”思想，創造性地(dì / de)運用制度創新，深化改革、推動發展、化解矛盾、維護首都穩定。城市副中心建設到(dào)哪裏，全面深化改革攻堅到(dào)哪裏，法治建設就(jiù)應跟進到(dào)哪裏。運用制度創新爲(wéi / wèi)城市副中心建設運行導航，發揮制度的(de)引領作用，确保全面有秩序的(de)攻堅戰和(hé / huò)持久戰，不(bù)走彎路，不(bù)走岔道(dào)，引領京津冀協同發展。

    二、主體職責需要(yào / yāo)納入法治軌道(dào)。

    當前體制下的(de)政府四大(dà)職能均需要(yào / yāo)制度來(lái)保障，其中經濟調節和(hé / huò)公共服務屬于(yú)政府的(de)間接管理職能，市場監管和(hé / huò)社會管理則是(shì)政府的(de)直接管理職能。城市副中心的(de)功能定位和(hé / huò)曆史任務，需要(yào / yāo)把創新體制、轉變職能用法規的(de)形式體現，一(yī / yì ／yí)些重要(yào / yāo)行政管理領域，尤其是(shì)行政執法領域迫切需要(yào / yāo)先行立法，以(yǐ)制度保障工作進行。城市副中心建設運行需要(yào / yāo)充分發揮市場組織、社會組織和(hé / huò)公衆力量。如果這(zhè)些主體沒有得到(dào)制度上(shàng)的(de)有序整合，運行階段就(jiù)會趨于(yú)碎片化。如果過度依賴行政管制工具，容易形成工具選擇上(shàng)的(de)“路徑依賴”，直接影響新工具的(de)選擇運用，實施成本十分高昂。因此，要(yào / yāo)以(yǐ)法治引領、規範、保障政府活動。以(yǐ)法治引領政府活動，就(jiù)是(shì)重點聚焦立法和(hé / huò)決策活動；以(yǐ)法治規範政府活動，就(jiù)是(shì)重點聚焦執行和(hé / huò)監督環節，而(ér)以(yǐ)法治保障政府活動，就(jiù)是(shì)重點聚焦法治社會建設、法治人(rén)才培養、法治理念培育、法治環境營造等要(yào / yāo)素。

    三、改革創新需要(yào / yāo)納入法治軌道(dào)。

    北京城市副中心肩負着新時(shí)代改革創新的(de)使命，改革創新可以(yǐ)打破束縛生産力發展、社會文明進步的(de)陳舊制度，實現跨越式發展。這(zhè)“破舊立新”體現的(de)是(shì)兩種截然相反的(de)價值理念，如何解決這(zhè)個(gè)矛盾并處理好兩者的(de)關系，是(shì)城市副中心面臨的(de)一(yī / yì ／yí)個(gè)現實難題。既要(yào / yāo)繼續改革創新，又要(yào / yāo)把改革創新納入法治軌道(dào)，以(yǐ)高超的(de)智慧實現“破舊立新”的(de)統一(yī / yì ／yí)。目前，企業家和(hé / huò)投資者既看重有沒有紅頭文件作爲(wéi / wèi)政策支持，也(yě)看重有沒有法律法規作爲(wéi / wèi)政策依托，僅僅依靠政策優惠獲取發展動力的(de)時(shí)代已經過去，以(yǐ)法治促改革、促創新，才能增強未來(lái)發展制度創新核心競争力。

    四、國(guó)際化、市場化、信息化需要(yào / yāo)納入法治軌道(dào)。

    京津冀要(yào / yāo)建設世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國(guó)創新驅動經濟增長新引擎、生态修複環境改善示範區。北京城市副中心恰是(shì)京津冀協同發展的(de)破題之(zhī)作，着力于(yú)提高城市副中心的(de)國(guó)際化、市場化、信息化、法治化水平是(shì)發展的(de)基本途徑。京津冀地(dì / de)區必将是(shì)新時(shí)代經濟發展最快、最具活力、貿易往來(lái)最頻繁的(de)區域，迫切需要(yào / yāo)率先成爲(wéi / wèi)國(guó)際化、市場化、信息化、法治化地(dì / de)區，完善軟環境。國(guó)際化、市場化、信息化、法治化是(shì)一(yī / yì ／yí)個(gè)完整的(de)體系，其中法治化是(shì)規則和(hé / huò)保障，法治化也(yě)是(shì)全世界通行的(de)規則和(hé / huò)語言。

    近年來(lái)，市區相關部門堅持立良法、求實效、助改革、促善治，爲(wéi / wèi)推動國(guó)際一(yī / yì ／yí)流的(de)和(hé / huò)諧宜居之(zhī)都建設提供了(le／liǎo)堅強法治保障。在(zài)“四個(gè)全面”背景下，體制改革、職能轉變、機制創新離不(bù)開法治保障，法治保障也(yě)是(shì)城市副中心深化改革順利進行的(de)強大(dà)動力。對此，建議采用以(yǐ)下五個(gè)機制，進一(yī / yì ／yí)步推動北京城市副中心的(de)法治建設。

    一(yī / yì ／yí)是(shì)完善法律法規供給機制。

    北京城市副中心是(shì)京津冀協同發展示範區，屬于(yú)國(guó)家戰略。因此，需要(yào / yāo)建立發現和(hé / huò)有效回應法治需求的(de)統籌協調機制，預先在(zài)京津冀人(rén)大(dà)立法項目協同辦法框架下，尋求合理路徑，最大(dà)程度利用可利用的(de)資源，爲(wéi / wèi)城市副中心作爲(wéi / wèi)京津冀協同發展示範區服務，推進城市副中心綜合配套改革在(zài)京津冀協同發展過程中取得實效。可以(yǐ)根據副中心發展的(de)現實立法需求，建立近期和(hé / huò)中長期副中心立法項目規劃。在(zài)認真學習研究黨的(de)十九大(dà)精神，習近平總書記關于(yú)京津冀協同發展重要(yào / yāo)講話和(hé / huò)黨中央、國(guó)務院關于(yú)城市副中心建設要(yào / yāo)求的(de)基礎上(shàng)，對北京城市副中心立法需求進行系統研究，提出(chū)急需立法項目建議，制定未來(lái)幾年拟制定的(de)法律目錄。比如是(shì)否可以(yǐ)考慮制定“北京城市副中心建設條例”，對副中心建設過程中的(de)管理體制、管理機構、管理職能等重要(yào / yāo)事項做出(chū)進一(yī / yì ／yí)步明确規定，同時(shí)将戶籍、人(rén)口、房地(dì / de)産、醫療、教育、與河北廊坊北三縣的(de)關系等涉及副中心建設的(de)重大(dà)政策法治化。

    二是(shì)健全區域立法協同機制。

    要(yào / yāo)處理好北京城市副中心建設與周邊發展關系。蔡奇書記多次要(yào / yāo)求，要(yào / yāo)深入思考城市副中心如何在(zài)疏解非首都功能上(shàng)發揮示範帶動作用，輻射帶動東部地(dì / de)區發展，進而(ér)輻射促進廊坊北三縣的(de)區域協同發展。城市副中心要(yào / yāo)打造全面協調發展示範區，對京津冀協同發展起到(dào)帶動作用，促進城鄉區域、經濟社會、資源環境協調發展，必須在(zài)制度上(shàng)處理好與周邊發展的(de)平衡，在(zài)制度上(shàng)樹立整體的(de)發展觀。因此，與京津冀協同發展密切相關的(de)地(dì / de)方性法規應盡可能協調一(yī / yì ／yí)緻。比如關于(yú)土地(dì / de)、規劃、統計等方面的(de)法律法規，京津冀立法機構可提前謀劃，提前通氣，提前溝通并形成一(yī / yì ／yí)緻。

    三是(shì)構建法律資源使用機制。

    在(zài)法治統一(yī / yì ／yí)前提下充分用足現有法律資源。一(yī / yì ／yí)方面是(shì)在(zài)法治框架下處理好市場與政府作用的(de)關系。新時(shí)代經濟發展轉型新特征是(shì)發揮市場在(zài)資源配置中的(de)決定性作用，同時(shí)更好發揮政府的(de)作用。問題是(shì)如何平衡好二者關系，在(zài)短時(shí)間内，政府可以(yǐ)集中力量把城市副中心建設成一(yī / yì ／yí)個(gè)初具規模的(de)新城，但建成以(yǐ)後城市的(de)發展是(shì)否具有可持續性，是(shì)否充滿活力，還需要(yào / yāo)通過法治使市場與政府作用保持平衡。另一(yī / yì ／yí)方面是(shì)在(zài)法治框架處理好規劃變動與規劃權威性關系。“一(yī / yì ／yí)張藍圖繪到(dào)底”是(shì)保證規劃得到(dào)較好實現，北京城市總體規劃的(de)權威性、法定性非常重要(yào / yāo)。如果規劃有變動，也(yě)一(yī / yì ／yí)定是(shì)在(zài)法理依據條件下。

    四是(shì)推動規章形成法規機制。

    對需要(yào / yāo)協同制定地(dì / de)方性法規的(de)事項，可以(yǐ)先協同制定政府規章，既可以(yǐ)争取地(dì / de)方立法的(de)時(shí)間，又可以(yǐ)爲(wéi / wèi)人(rén)大(dà)制定地(dì / de)方性法規積累經驗。此外，京津冀有關部門簽訂了(le／liǎo)大(dà)量區域合作的(de)框架性協議，很多涉及城市副中心和(hé / huò)廊坊北三縣，涉及經濟、科技、教育、醫療、文化等衆多方面，對其中比較成熟的(de)、可推廣複制的(de)規範性内容，可考慮上(shàng)升爲(wéi / wèi)法律法規。對于(yú)部分地(dì / de)方規章帶來(lái)的(de)行政權力，建議在(zài)市委市政府的(de)支持下，在(zài)城市副中心建設領導小組的(de)帶領下，讓城市副中心相關區域率先在(zài)特定領域實施相對集中行政許可權，如授予區政府在(zài)土地(dì / de)跨區域平衡、城市建設子(zǐ)規劃制定、城市管理等方面更多的(de)行政權力。

    五是(shì)建立有法必依運行機制。

    相關法律法規制定之(zhī)後，有法必依，依法行事就(jiù)是(shì)關鍵。因此要(yào / yāo)加快完善适應改革發展要(yào / yāo)求的(de)法律服務體系，努力打造法律服務高地(dì / de)；建立重大(dà)行政決策清單，嚴格執行公衆參與、專家論證、風險評估、合法性審查和(hé / huò)政府集體讨論決定等法定程序；完善執法程序，探索建立行政執法公示制度，全面實施行政執法全過程記錄制度，嚴格執行重大(dà)執法決定法制審核制度，健全行政裁量權基準制度；建立健全鼓勵幹事創業的(de)容錯免責機制，積極營造支持改革、鼓勵創新、寬容失敗的(de)社會氛圍和(hé / huò)法治環境等。

    總體來(lái)說(shuō)，北京城市副中心屬于(yú)京津冀協同發展戰略的(de)示範區，涉及體制、職能、機制等多個(gè)方面制度創新，這(zhè)些都離不(bù)開法治爲(wéi / wèi)新時(shí)代深化改革提供強大(dà)動力和(hé / huò)有力支持。相信通過多方努力、多方探索、多方論證，加強制度建設，健全決策程序，一(yī / yì ／yí)定能把北京城市副中心建設運行納入法治軌道(dào)，将城市副中心建設成爲(wéi / wèi)規範高效、公平正義、安全穩定、和(hé / huò)諧有序的(de)法治示範城區。